13年前的2000年，学者高吉喜及其团队帮助浙江省安吉县作规划图时，提出生态红线概念，并划出生态红线区域。这一举动的结果是，当地政府花费5000万元让区域内企业搬出。

　　13年后的2013年，生态红线制度上升为国策。5月，国家主席习近平在一次讲话中明确指出中国要“划定并严守生态红线”。

　　2013年9月，环保部向新闻媒体正式通报，该部将在全国开展生态红线划定工作，并“力争在2014年完成全国生态红线划定技术工作”。

　　在此前后，身为南京环境科学研究所所长的高吉喜，成为全国生态红线制定小组的组长。由南京环境科学研究所、中国环科院、中国科学院等相关科研院所和北京大学等组成的全国生态红线划定技术组，也应运而生。

　　在中国官方语境中，生态红线的地位极高。多位受访者指出，生态红线是中国提出“18亿亩耕地红线”之后，另一条被提升为国策的红线。

　　耕地红线是数量线，生态红线则兼数量和空间于一身，以用于保护中国公众生存的基本底线。

　　生态红线其实是一种中国式的通俗说法，国际上并无如此称呼。生态红线更类似于发达国家的生态用地概念。例如，日本就有接近60%的国土面积被划为生态用地，美国等发达国家均有大比例的国土面积作为生态用途。

　　学者们将生态红线称为中国生态安全的底线，“不能再突破，一旦突破后果将非常严重”。

　　高吉喜给生态红线的定义是：对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展具有重要战略意义、必须实行严格保护的国土生态空间。

　　没有人否认，中国的生态环境从上世纪50年代以来受到了严重的破坏。最近30余年来，中国其实一直试图在经济发展与生态保护之间划出一个界线，并为此推行过多种制度，如自然保护区、湿地、森林公园、重要生态功能区等的划定，但效果并不明显。

　　而今，生态红线成为中国摆出的又一招新棋。财新记者采访发现，环保界学者既喜且忧。

　　喜的是此制度确有必要，如科学划定并严格执行，实为中国公众的福祉;忧的是红线划定难度极大，后续的巨额资金和法律制度等能否跟得上?如难以落实，生态红线极可能虎头蛇尾，沦为又一个生态概念。

　　“走错教室的学生”

　　多位学者告诉财新记者，国外对于生态用地的保护并没有红线一说。在官方和学界讨论之初，生态红线颇像一个走错教室的学生，不断引来各种好奇、怀疑，甚至是不欢迎的目光。

　　深圳是国内首个划定生态控制线的城市，但当时并未使用生态红线一词。2005年，深圳将974.5平方公里土地划入基本生态控制线，禁止进行建设。

　　多年来，北京在生态规划方面走在全国前沿，但北京也没有使用过生态红线这一概念，而叫做生态用地。

　　一位不具姓名的环境规划专家称，他不太主张使用生态红线这一概念，“其实许多学者对这一称呼有看法。红线是不能逾越、踏入的意思，但现在提出的生态红线，实际上红线区域还可以搞旅游开发等，只要你不影响区域的生态功能、不破坏生态环境就行。”多位受访人士表示，生态红线不如生态用地概念来得清晰。

　　高吉喜则指出，最终选择生态红线这一概念，其实有某种程度上的“无奈”，“过去都叫生态用地，现在提多了不行了，管不了，所以提出红线这个词来刚性约束”。

　　据了解，中国此次生态红线划定的重要依据，是近年推出的《全国主体功能区规划》和 《全国生态环境脆弱区保护规划纲要》等。前者按开发方式，将我国国土分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四个类型，自然保护区、风景名胜区、森林公园等系列生态用地便被列于禁止开发区名下。

　　正是因为已有自然保护区等各种生态用地，生态红线在提出后，一度遭到部分学者反对，被认为是多此一举。

　　“我们现在有25个国家重点生态功能区、生物多样性保育区、森林公园、地质公园等等，这些都有各自的保护要求，出台的文件已经很多了。” 一位参与讨论的专家认为，“再划就太多了，还可能出现重复，导致保护面积太大。”他还透露，当初开会时很多人私下认为不该划。

　　“自然保护区都守不住，新出台的生态红线能不能守得住?”这不仅是专家的疑问，更是民众对生态环境恶化的真切质疑。

　　但生态破坏日益严重的事实，终于让生态红线成为中国政府又一次高规格力推的举措。

　　生态红线第一次被提上全国议程是在2011年10月。彼时，国务院发布了《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》，其中明确规定：国家要“在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”。

　　2013年5月24日，习近平主持中共中央政治局第六次集体学习时，发表讲话，提出“要坚定不移加快实施主体功能区战略，严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位，划定并严守生态红线”，“在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚”。

　　部门之争

　　2013年9月16日，环保部宣布将在全国开展生态红线划定工作，该工作由环保部牵头，并联合其他部委完成。

　　“生态红线划分涉及各个部门、各个地方相互间的协调，最大的难度在这里。”高吉喜告诉财新记者。

　　部门之争，曾经导致中国环保领域许多事最终不了了之。前车之鉴之一是环保部门曾力推的渤海治污规划。

　　2001年9月，国务院批复“渤海碧海行动计划”。这是中国首次在国家层面推出治理渤海污染的计划，同样由环保部门主导，并协调其余八九个国家部委完成。然而，五年之后，渤海污染居高不下，污染面积扩大，赤潮频繁。此后，该计划很少再被人提及。

　　在近年的生态红线讨论中，部分学者认为，生态红线应该由国土部门负责规划，环保部门负责监督。“如果没有其他部门配合，环保部门确实很难办，”中国科学院生态环境研究中心副主任、城市与区域生态国家重点实验室主任欧阳志云对财新记者表示，“生态红线需要各个部门的协作，特别是国土部门在土地规划上必须落地。”

　　学界有一种担心是，环保部门未来划出的生态红线，极可能是农业用地上划一块、林业用地上划一块、海洋用地上划一块，其他用地上划一块，这可能与地方国土部门和其他部门的管理发生冲突，也给后期监管带来困难。

　　微妙的是，2013年7月，即环保部宣布开展生态红线划定的两个月前，国家林业局便启动了“生态红线保护行动”。该局还发布了林业部门生态红线划定成果——《推进生态文明建设规划纲要(2013—2020年)》，称将划出四条生态红线：林地和森林红线、湿地红线、沙区植被红线及物种红线。

　　事实上，国土部下设的国家海洋局，近年也开始试点推行海洋生态红线制度。海洋生态红线不止涉及海洋国土，事实上也涉及了海岸线附近的相当大面积的陆地区域。

　　对此，高吉喜表示，其他各个部门划的红线，与未来国务院层面划定的生态红线并非同一概念，只是在一定程度上借用了红线刚性约束的概念。生态红线与其他部门的各种红线如何统合?高吉喜认为，根据现状，这些部门红线未来“应都包括在生态红线内”。

　　“林业的森林问题、农业的草地问题、环保部的监管问题、国土土地的落地问题以及海洋部门的海洋问题等，这些都需要各个部门的协作。”欧阳志云呼吁在国家层面上统一部门监管，加强监管能力。

　　落地之难

　　与仅为数量红线的18亿亩耕地红线不同的是，中国的生态红线最终要真实地在国土上划定。

　　“我现在就在想，它到底怎么落地?”一位关注生态红线的学者直接向财新记者吐露担忧，“生态红线最重要是要到地方定界、定标、定桩，把每个点都做好，这样才能实施。”

　　多位学者认为，鉴于红线的刚性约束印象，短期内或影响地方经济发展，有些地方政府落实红线的决心不大。

　　苗头已现，2012年年底，内蒙古、江西被环保部确定为生态红线试点省份。截至目前，试点省份已有四个。但财新记者获悉，一年将至，四省份的红线划定仍然“难产”。

　　知情人士告诉财新记者，目前试点四省份处于观望状态，而非积极投入红线的划定，“因为现在对包括红线划定的技术、思路等，学术界也不甚统一”。

　　对外界所说的落地之难，高吉喜表示，难度确实极大，但他本人持乐观态度。他的乐观自有原因，深圳的生态红线已取得成功，江苏、广东等省近期已积极启动红线工作。

　　八年多前，深圳将占全市陆地面积约50%的土地划入基本生态控制线范围。这对寸土寸金的深圳，绝非易事。

　　中国环境科学研究院生态所所长张林波告诉财新记者，实际上，深圳市政府要推这条线，但下级单位如各个乡镇、区、街道办的抵触心是非常大的。到了最后，政府部门硬是一根线一根线、一个桩一个桩划出来。

　　“双方讨价还价，市里想多划点，区里当然想多留点空间，最终是行政命令让红线落地。”张林波告诉财新记者，从科学上讲，红线当然越科学、越准确越好，如果行政落地落不了，那再科学也没有意义。

　　高吉喜表示，深圳面临的压力更大，但这种情况下划红线也更有意义。最终，深圳基本上遵照生态红线划定的范围来进行保护和开发。

　　2013年8月，赶在四个试点省份之前，江苏省率先推出了自己的生态红线方案《江苏省生态红线区域保护规划》，提出划定15大类779块生态红线区域，占全省国土面积的22.2%。高吉喜所在的环保部南京环境科学研究所正是江苏划定红线的技术支持单位。

　　据高吉喜介绍，江苏启动生态红线划定工作其实比四个试点省份早得多。一方面江苏省政府重视，另外它也有经济实力，工作基础较好。此外，江苏属平原地区，生态类型比较简单，红线落地相对容易。

　　高吉喜解释，试点工作的严谨性是四个试点省份红线方案出台缓慢的重要原因。试点省份要制定国家层面上的、非常规范的一套评估、划线的指标体系和方法，所以在指标统一、划定方法上花了很长时间。“责任不在地方，在我们这边。”

　　财新记者了解到，对如何划定红线，学界近年存在重要争论，甚至是思路分歧——究竟是自上而下划，还是自下而上划?

　　支持前者的学者认为，自上而下实际上是从国家层面统筹考虑，十分必要;而支持后者的学者认为，国家统一划与县里统一划的比例尺不同，后者可以落地，前者只能是个示意。也有学者指出后者的不足，可能有个别地方考虑对经济发展造成的影响，不愿意将需要保护的地方纳入红线范围。

　　作为组长，高吉喜深知其中分歧，他告诉财新记者，到目前为止，在有些问题上，参与讨论的专家、地方官员的意见的确不很一致。不过，难是难在环境与经济的协调这一块儿，而不是在技术本身。

　　在张林波看来，划定生态红线遇到地方阻力是正常的，红线能否划定与否在于地方领导的认识。红线就像紧箍咒，认识到其重要性，便愿意划;但有的地方，可能发展还没到位，或者思想认识不到位，便不愿自戴紧箍咒。

　　欧阳志云表示，划红线既是个科学问题，也是个管理问题，需要学术界和管理部门的联合。

　　公开资料显示，环保部目前的思路是采用自上而下和自下而上相结合的方式共同推进，由国家层面出台生态红线划定技术要求，在试点省份先行划定的基础上全面推开。

　　钱与制度

　　高吉喜透露，经过紧张准备，环保部已形成《生态红线划定技术指南(草案)》(下称《指南》)，初步明确了红线的划定范围、技术流程、落地原则及成果要求等。《指南》正式形成后，将是全国划定生态红线的技术纲领。

　　知情人士透露，该《指南》的草案目前还在讨论中，“已经讨论四五稿了，还在各个地方、各个部门征求意见，这个统一起来比较花费时间”。

　　纸上谈规划仅是前期工作，在一定程度上，即便一年后中国的生态红线基本划定，也仅是长征第一步。因为生态红线不仅是一条线，更是一整套生态用地制度。学者普遍认为，如果没有制度跟进，生态红线极可能成为又一个概念。

　　经济补偿正是红线落地的重要经济手段。高吉喜也表示，红线划定后，根据保护的类型、开发的程度等，要有相应生态补偿资金来配套。

　　实际上，中国的生态补偿制度亟须完善。有业内人士惋惜，因为没有明确的生态补偿区域，现有的国家生态补偿，钱倒是花了不少，但生态保护结果如何没法考核。“国家就知道给钱，地方拿钱没责任。”

　　“未来，生态补偿要和红线面积挂钩。”欧阳志云认为，地方红线划得多补偿多，划得少补偿少，没划就零补偿。反过来，给了补偿，红线就不能动，动了不给补偿还要罚，如此一来，生态补偿就有了明确的对象和目标。

　　光有经济手段显然不够。张林波提出还要通过立法，保障红线的法律地位;行政上，出台配套监管办法;技术上，要加强红线的监控手段。

　　环保部承诺，力争在2014年完成全国生态红线划定技术工作，出台国家生态红线管控的政策措施和生态红线管理法规，明确各级政府及相关企业、社区和个人在生态红线区域生态保护的责任和义务，对生态红线区域实行最严格的管控制度。

　　高吉喜提出以政府决策、管理为主导的“监测监察——预测预警——法律法规三级递进的生态红线保障机制”。法律法规方面，认为要开展现有法律法规的缺失分析，逐步建立完善国土生态安全法律法规保障体系，以保障红线的强制性。

　　此外，高吉喜建议建立分级分类分区管控机制，由国家对生态红线实行宏观监管，省级人民政府对辖区内的生态红线管控负总责，市、县两级地方人民政府具体负责生态红线的管理。

　　悬念未解

　　生态红线从地方走向全国耗时多年，一朝成为国策，也留下诸多悬念。

　　学界最为关心的是，生态红线能否真的在一年内划定完毕?

　　乐观派认为，既然中央已经显示出决心，且环保部自己提出力争明年内完成，就应该相信2014年内可以划完。但细读环保部的公告会发现，2014之前，还有“力争”二字。

　　另外一种估计是，国家层面可能2014年能划完，但具体到地方的落实，则不一定。地方可能是“在图纸上划完，但限期内落不了地，会慢慢做”。

　　“从科研角度来讲，我不主张那么快。”一位红线小组成员告诉财新记者，他并不希望急于2014年内完成，因为他怕出现“豆腐渣工程”，怕地方稀里糊涂划线交差，最后红线落不了地。“宁愿慢慢做，也要保证结果。”

　　除了时间悬念，还有比例悬念。未来究竟有多少国土将被纳入红线?财新记者发现，尽管时间紧迫，但此答案还未最终拿出。

　　高吉喜告诉财新记者，从学者到高层官员，对理想的生态红线比例都有各自看法。“有人认为能保护10%到20%的国土面积，就是千秋万代的功绩;也有人认为至少要达到40%、50%。”

　　根据环保部的方案，目前四个试点省份的生态红线区面积平均达该省(区)或特定区域国土总面积的20%左右。但这并非意味着最后全国的比例就是20%。

　　“我估计最终划起来，(生态红线区)可能占全国国土30%以上，”欧阳志云分析，“有的省会多一些，比如，青海省的保护面积或达40%。”

　　目前，《全国主体功能区规划》中列出的25个国家重点生态功能区，总面积约386万平方公里，占全国陆地国土面积40.2%。张林波认为，如果能把这些区域保护住，40%的比例也能接受。与其划得多，保护不住，还不如能够照顾经济发展各方面。

　　整体上，中国的生态红线区比例并不高。欧阳志云表示，在国际上，国家越发展，生态用地越多。例如日本国土少人口多，还拿出60%、70%作为生态保护土地。

　　高吉喜说，工作组将从技术层面提出两到三套方案：一套是高方案，保护面积比较大，如60%，并估算出国家大概要花多少钱;一个是低方案，如15%就能保护85%的物种，花的钱就少。另有学者认为，环保部门可能还会有一套折中方案。

　　“最后定多大比例，取决于管理部门的综合决策。”高吉喜表示。