国务院常务会议提出“鼓励有条件的地区恢复双季稻”后，湖南、江西等地相继落实推行双季稻种植。如湖南省提出“力争全省早稻集中育秧面积1000万亩以上”，江西要求部分产粮大县将原本已经下降到20%以下的早稻面积恢复到80%。

从中央部署看，恢复双季稻是一个积极的政策选项，但是按照现有的具体落实来看，可能存在层层加码、过度解读的倾向。对此，需要警惕地方可能的过激政策以及带来的相应后果。

2019年稻米库存消费比处于历史高位

根据联合国粮农组织与世界银行最新报告，目前全球粮食安全的整体情况较为稳定，部分国家和地区虽然存在不同程度的灾情，但并没有动摇全球粮食生产基础，粮食安全的外部环境仍然保持中性。疫情对我国粮食生产也有限，我国当前粮食安全的主要风险仍然是粮食区际调拨与品种结构失调。

水稻生产与储备一直是国家粮食安全的基本盘，2019年稻谷产量2.1亿吨，稻米库存消费比维持在100%，都处于历史高位。从国家粮食安全角度，水稻生产的总体风险极低，当前主要矛盾是结构性的。这在双季稻生产中表现最为突出。

第一，“双改单”是水稻生产不可逆转的趋势。我国双季稻主要分布在亚热带省份，由于自然条件的积温不足，加之种植管理等多种因素，使得早稻生产效率低下，表现为市场价格低，亩均收益低，稻农种植意愿低，同时随着二三产业就业机会的增加从事低效益的单季稻种植的机会成本大增，这些在客观上都促使了“双改单”的模式转变。2019年广东早稻亩均净收益为-73.4元，农户不仅无利可图，甚至是多种多赔。

第二，当前稻米市场的结构矛盾日渐突出，优质稻需求较为突出。从目前市场供需来看，结构性矛盾十分明显。从品质看，优质稻表现明显强于普通稻；从品种看，粳稻明显优于籼稻。从批发价格来看，同等级粳米与早籼米每吨价差600元，其原因在于，稻米最主要的消费是口粮食用，随着经济社会发展，对高品质稻米需求日益增长。

第三，社会舆论对粮食产需形势存在误解。新冠肺炎疫情以来，社会舆论对粮食安全和农民工就业十分关注，但是舆论环境缺乏必要的客观认识基础。例如：广东、广西、福建早稻2月下旬才开始播种，湖北、湖南、江西早稻要等到3月中下旬才开始播种，笔者通过电话调研江西、湖南、福建等地种粮大户了解到目前农资购买运输已经不存在障碍，疫情对水稻播种面积影响有限；非洲飞蝗主要影响东非和中东半岛干旱地区及巴基斯坦，这些区域水稻产量全球占比不到2%；草地贪夜蛾目前防治效果尚可，不会对粮食生产造成较大的负面影响。舆论影响造成全社会对粮食安全的焦虑，对此需要理性面对。

片面追求早稻种植面积或带来收储压力

当前我国稻谷生产和库存都处于历史最高水平，根据联合国粮农组织数据，2019/2020年度，全球大米产量预计为5.1亿吨，库存量为1.8亿吨，其中约1.1亿吨库存在中国。

库存高企导致结果是价格下行，2012年以来，国际大米价格长期持续下跌；我国国内大米价格也大幅度下降，2019年稻米市场收购价同比下降5.2%。其中，早籼稻受损最为严重，对比2012年以来的早籼稻成本收益，每亩净利润从212元降到亏损，从而导致农户改变种植方式。

应当看到，政策性收储成本对财政压力不断增加。按照稻米库存1.1亿吨计算，按照每吨200元保管费、贴息来计算财政支付成本，维持当前库存财政支出最少220亿元。在稻米价格长期下降的背景下，如果考虑库存轮换和折价损失，财政压力将会持续增加。当前各地财政状况不容乐观，今年如果增加双季稻产量，势必导致价格下跌，从而进一步增加收储和财政压力。

此外，如果地方政策不从实际出发，可能出现“打白条”情况，透支政府公信力。从国务院常务会议上提出“鼓励有条件的地区恢复双季稻”来看，这一政策具备很强的灵活性，既没有要求“一刀切”，也不是鼓励“一窝蜂”。从地方政府的具体落实来看，一些地方政府负责人可能优先考虑并不是本区域是否具备恢复双季稻的自然经济条件，而是更多其他考量（如政绩），可能会采取行政方式要求农户（种粮大户）从事双季稻种植的做法，并没有考虑夏收以后的相应后果，极有可能打政策白条，透支政府公信力。

片面追求早稻种植面积对缓解就业问题的作用也是有限的。有观点认为，新冠肺炎疫情之后，农民工就业会受到影响，根据当前形势，的确存在这样的苗头。但是通过“单改双”的操作，并不能起到缓和就业的作用。毕竟之前“双改单”之后，南方并没有出现明显撂荒，单季稻被其他经济效益更高的作物替代，土地耕种效率基本饱和。考虑到目前水稻生产机械化水平较高，而早稻替代作物大多是机械化水平较低劳动密集型的经济作物，如果大面积增加早稻，反而会存在农业劳动力挤出效应，甚至产生就业负向作用。

应积极消化水稻库存，考虑低价出口

国务院常务会议上提出“鼓励有条件的地区恢复双季稻”这一政策具备合理性，但是从具体操作层面来看可能被异化，在个别地区容易导致基层政府与农户之间的矛盾，甚至是激烈对抗。对于恢复双季稻的政策落实需要有足够的政策弹性，需要充分尊重种植农户的主观意愿，同时确保夏粮收获以后的市场与政策续接，确保恢复双季稻的农户不吃亏。具体操作上：

第一，对“有条件的地区”的具体内涵进一步细化，同时应明确，鼓励措施应以集中育秧中心建设等基础投入和畅通农资运输、技术指导等公共服务投入为主，剩下交给市场选择，而不宜直接挂钩早稻面积进行补贴。

第二，多途径积极消化水稻库存，为夏粮收储做好准备。目前稻谷库存多、压力大，而且稻谷产业链条短、消费弹性小，库存消化难度较大。在国务院常务会议已经部署“鼓励有条件的地区恢复双季稻”任务的情况下，应多渠道消化水稻库存，为可能的早稻增产腾出必要库容。鉴于东非、中东半岛和巴基斯坦等地区飞蝗灾害严重，可以考虑低价出口策略，既缓解了国际人道主义灾难，又消化了稻谷库存。

第三，提高信息透明度，争取公众理解。目前可以讲，我国粮食安全的冗余水平处于历史最好时期，中国不但把自己的饭碗牢牢端在自己手上，同时还发挥了全球粮食安全的稳压器和压舱石作用。一定量的农产品进口主要是满足人民对美好生活需要，提供更多的自由选择。当前形势下的主要矛盾是生产与需求之间结构性矛盾，在食品消费的过程中，口粮消费稳中有降，符合社会发展规律。对粮食储备等保密信息进一步开放，消除社会疑虑，争取公众理解。