8月25日，在北京召开了“2019年小麦产业经济与政策研讨会”。会议围绕国内外小麦市场变化及趋势、我国粮食贸易发展及趋势、小麦市场政策及走向、小麦产业面临的形势及问题、小麦产业发展的建议等主题进行了广泛交流和深入研讨。

　　1、国内外小麦市场分析与展望

　　从供给来看，2019年我国小麦产量、质量较上年提升;世界小麦产量供应充足。国家统计局2019年夏粮生产数据显示，2019年我国夏粮总产量达到1.42亿吨，比2018年增产293万吨，同比增长2.1%;播种面积为3.95亿亩，比2018年减少523万亩，下降1.3%;单产为359公斤/亩，比2018年增加12公斤/亩，增长3.5%。据联合国粮农组织粮食展望报告，2019年全球小麦产量预计达到7.67亿吨，比2018年增加3680万吨，上涨5.04%。

　　从需求来看，我国小麦消费同比减少，主要由于工业消费量下降;全球小麦消费同比增加，主要由于食用消费和饲用消费增加。近年来，我国人口增长速度基本稳定，人均收入水平快速增加，城镇化率不断提高，决定我国粮食消费呈下降趋势。2019年我国小麦消费量预计为1.10亿吨，同比降低1.22%，主要由于工业消费量下降，小麦的工业消费主要集中在淀粉、酿酒、工业酒精、麦芽糖和调味品等食品工业领域。在这些领域中，有部分可以用玉米进行替代，由于玉米小麦价差较大，2019/20年度小麦工业消费减少至575万吨，同比下降116万吨，降幅17%。总体上看，国内小麦总量充足、库存大，2019/20年度国内小麦供需基本平衡。2019年全球小麦消费量预计为7.57亿吨，同比增加1.28%，主要由于食用消费和饲用消费增加。从供求形势来看，2019/20年度国内外小麦供应充足。

　　国内小麦价格总体弱势下行。2019年各地小麦质量普遍较好，收购进度快于上年同期，主产区最低收购价预案启动范围一再扩大，但在丰收背景下，市场上市压力较大，小麦价格“高开低走”特征明显，价差持续扩大。1月份国内小麦市场价格整体平稳偏弱运行，2-3月份，相比普通小麦价格的下跌，主产区优质小麦价格先降后涨，较年初小幅下跌。4-5月，普通小麦和优质小麦价格均小幅下滑，基本保持稳定。5月份之后，随着新麦上市量的增加，优质小麦价格走势偏弱。截至7月底，随着托市范围不断扩大，政策对市场的支撑作用显现，小麦市场转变下滑形势，价格开始走稳。

　　2、我国小麦产业发展形势

　　在生产方面，我国小麦呈现出产能稳、品质不稳定、效益差的特点，如何提高小麦的品质和效益成为亟需解决的关键问题。小麦总产量呈现出稳定增长的态势，由2004年的0.92亿吨持续增长到2017年的1.34亿吨，2018年、2019年总产量略有下降，稳定在1.31亿吨的水平。在总量保持充足的情况下，我国小麦品质亟待提高，特别是年度之间的稳定性比较差，这也是近年来我国小麦产业供给侧结构性改革的主要目标。据统计，2016年，小麦不完善颗粒占比达到1/3;2018年，受赤霉病等影响，一些省份小麦品质都不太乐观。2019年，新麦质量和产量整体表现明显好于2018年，是真正的丰收年。但由于小麦亩均生产成本一直上涨(土地、人力)，而单产水平上涨有限，价格稳中趋降，所以小麦的成本收益率走低，值得高度关注。

　　在流通方面，小麦的最低收购价不断下调，组织模式不断创新。从之前的托市政策实施效果来看，单一收购主体很容易将粮食最低收购价变成实际收购中的最高价，尤其是在小麦供求关系比较宽松时。收购主体多元化也会带来“抢粮”、“转圈粮”、收储粮食品质不合格等问题，但从根本上来说，多元化的收购主体对农民卖粮更有利。此外，小麦产业还探索出了“公司+合作社+农户”、“公司+种植大户+农户”、“公司+农户”等新的流通模式，能够显著提高小麦的流通效率。未来，探索以提高竞争力为核心的新型小麦产业组织模式对小麦产业的发展至关重要。

　　小麦的消费总量较为稳定，优质专用小麦的消费量增长较快。小麦消费总量2016年之前一直下跌，之后稍有回升，总体而言近几年还是维持稳定态势。2013/14年度，我国小麦的消费总量为1.35亿吨，2016/17年度下降至1.10亿吨。随着我国居民生活水平的提高，小麦的直接消费量减少，间接消费量增加，主要表现在两个方面，一是用作饲料的畜产品增加(与玉米等替代品价格相关);二是挂面、烘焙品等面粉加工品的消费量不断上涨。再说烘培行业，在“互联网”快速发展的背景之下，烘焙企业的销售模式发生巨大变化，“新零售”等概念的提出，使得企业需要同时注重线上线下的销售渠道。

　　在贸易方面，我国小麦呈现全面净进口格局，价差驱动型进口特征显著。从国内外小麦价差的变动情况来看，我国小麦与国际小麦价格的价差不断拉大，为了减少国际小麦对我国小麦产业的冲击与影响，需要我国对小麦供给侧进行结构性改革，以提高我国小麦的国际竞争力。

　　小麦产业政策过分依赖价格支持，需要明确政策制定的基本原则和思路，加快农业供给侧结构性改革。最低收购价政策主要在河北、河南、山东、湖北、安徽、江苏6个主产区执行，自实施以来，仅有2011年未启动，其他年份均启动了托市收购。但由于“WTO”规则的限制、政策执行成本过高、政策目的不明晰以及对价格的扭曲，目前的最低收购价政策已经不能满足市场需要，亟需建立起以市场为导向的支持体系，依靠市场手段优化产品结构、优化资源配置、提升经营效率，增强供给体系对需求变化的适应性和灵活性。

　　3、我国小麦市场政策及走向

　　新世纪以来，我国粮食市场调控政策体系包括2004年实施的粮食(稻谷、小麦)最低收购价政策，2008年以来的玉米、大豆等重要农产品临时收储政策，储备调节政策及进出口调控政策。粮食市场调控政策的实施在粮食增产、农民增收及市场稳定等方面的正向作用十分突出，同时，面临的挑战也在日益加剧。表现在优质优价的市场基础被弱化，国内外价格“倒挂”刺激过度进口，收购导致财政压力大等。随着小麦、稻谷最低收购价政策改革，目前框架保留，价格弹性增强，小麦最低收购价2015年开始连续3年保持不变，稻谷最低收购价2016年开始下调。未来稻谷、小麦最低收购价政策需要保留最低收购价政策框架，增强价格水平的灵活性，逐步回归最低收购价“保底”功能。

　　市场化是突破农村改革和发展瓶颈制约、加速农业现代化的重大举措。“货往哪里卖、钱从哪里来、人到哪里去”三大历史性难题都与市场密切相关。从长远看，要按照市场定价、价补分离的原则，探索实行目标价格政策，完善粮食价格形成机制，逐步建立价格低时补生产者、价格高时补低收入消费者的机制;处理好政府和市场关系。政府应针对市场的过度波动，完善储备调节，对于农户进入市场的不足，加强流通基础设施、信息服务引导、农户营销服务;同时，减少对市场的直接干预，充分发挥价格调节机制。

　　4、我国小麦产业面临的形势及问题

　　我国小麦产业发展面临一些新形势

　　小麦品种测试网络建设逐渐完善。基于在生产条件下考察新品种、企业和农户参与测试新品种、筛选适应全程机械化的新品种、补足新品种选择的测试项目、面对重大生产问题增加选择压力、完善试验基地工作等目的，小麦体系从各学科领域(遗传育种、耕作栽培、病虫害防控、资源管理、质量与加工、产业经济等)，或特定生态区域(不同生态条件、生产水平、消费习惯等)出发，以“十二五”建立的551个永久性试验基地为基础，在各地生产条件下建设小麦品种测试点;根据相关专业特点和技术要求对新品种进行深入研究，构成综合测试网络。目前品种试验基本实现全程机械化，带动品种展示走向农户大田，制定新的品种审定标准，一定程度上减少人为因素干扰试验结果，品种测试网络逐渐完善。

　　国际小麦带来的竞争压力趋增。2004年以来，我国小麦供需形势由偏紧逐渐转向宽松。根据国家粮油信息中心提供的数据，除了2004和2005年，我国小麦的总供给量(产量+进口量)在2006年以后都是要高于总需求量(国内消费量+出口量)。2004-2018年间，产量稳步增长，进口量先降后升，消费量呈波动增长趋势，出口量不断下降，年末结余总体上升，尤其是2015和2016两年的期末结余大幅增长，达到历史新高，2018年期末结余下降到7.8万吨，但是库存量仍在持续增加。同时，我国农产品市场高度开放，小麦的关税配额高达964万吨，配额内的关税仅为1%，配额外关税也只有65%，还有一定数量的走私。我国小麦的生产成本与国际相比差距较大，目前国内小麦生产成本是欧盟的两倍左右，是美国的三倍。

　　我国种业科技创新也面临新形势和新要求。表现在：保障能力明显增强，截止到2018年，作物遗传育种技术不断发展，育成新品种30886个，实现5-6次新品种大规模更新换代，良种覆盖率达到97%，良种对作物单产贡献率达44%以上，有效支撑了粮食产量稳步增长，水稻、小麦、大豆、油菜等大宗作物生产用种，均为我国自主选育品种;体制机制创新取得重大突破，以市场为导向、科技为支撑、企业为主体的商业化育种共识已经形成，专家挂职兼职、成果作价入股、平台共建共享等科企合作模式方兴未艾，国产转基因抗虫棉达到95%以上，玉米自主研发品种逐步恢复到90%以上;企业实力快速提升，全国种业企业“多小散弱”状况明显改善;2017年种企科研投入总额达到42.33亿元，占比5.86%，双双创出历史新高;发展环境不断改善，种业政策支持体系不断完善，制种大县奖励、制种保险、育繁推一体化企业所得税减免、种业发展基金等政策相继创设。

　　我国小麦产业存在的问题日益凸显

　　我国小麦生产的品质问题是我国小麦产业中的核心问题，并且涉及小麦产业链的各个环节。在生产环节，主要表现在年度间品质不稳定，易受天气等因素影响，2016年我国小麦不饱满颗粒占比为1/3左右，2017年符合国家标准中等(三等)以上要求的比例为91.8%，明显优于2016年，2018年相比较2017年虽然蛋白质和湿面筋含量有所提高，但是小麦容重和稳定时间则有所下降。除了生产环节之外，育种环节的高产导向、流通环节的混收混储等问题也都是导致我国小麦品质难以提高的主要原因。

　　小麦生产效益有差距。近年来，我国小麦生产成本不断增高，以小麦六省主产区为例，2018年6省小麦亩均总成本为963.7元，较2017年增加了14.9元，增幅约为1.6%;较2016年增加了8.8元，增幅约为0.9%。其中物质成本占比呈现下降趋势，人力成本和土地成本占比不断增高。在净利润方面，2008年以来我国小麦亩均净利润不断下降，从2008年的164.51元/亩，下降到2016年的-82.15元/亩，其中2013年也为负值，出现了种植小麦不仅不赚钱而且赔钱的现象，2017年有所好转，但是亩均收益也仅为6.1元。相比较美国，我国小麦亩产大约为美国的两倍，但是成本在三倍左右，相比较欧盟，我国小麦亩产与欧盟大约持平，但是生产成本高于欧盟大约1/4，并且主要表现在人力成本与土地成本。

　　小麦产业组织化程度不足。我国人多地少，人均耕地仅为1.5亩左右，农户户均规模不足8亩，户均小麦种植规模仅有4.5亩，麦农规模小、数量多，组织成本高，难以与龙头企业形成利益联合体，无法分享小麦后续产业链的附加效益，分散的个体又缺乏市场议价能力，获取市场信息的能力不足，原本就微薄的生产经营收益还被其他主体挤占。另外，目前我国小麦合作社组织较为杂乱，无法真正履行合作组织职责，乡镇小麦加工企业规模偏小，难以带动产业组织模式升级。

　　扶持政策方面与发达国家有差距。目前我国小麦产业的扶持政策以小麦最低收购价为主，本意在于稳定粮食生产，但是在实施过程中，将提高农民收入的政策目标也赋予到了该政策之中，导致在18年之前，最低收购价的目标价格持续走高，并且常年高于市场价格，形成“政策市”局面，并最终引发了多种不良结果，如政府执行成本过高、扭曲国内市场、不利于品种改良等。

　　5、未来我国小麦生产发展的建议

　　坚持立足国内，优化国内生产布局，提高国内小麦生产能力

　　小麦作为我国两大口粮之一，只有立足国内，实现高度自给，将我们自己的饭碗牢牢端在自己手里，才能维持社会稳定，避免因国外灾害或国际市场波动等因素而受制于人。贯彻落实乡村振兴战略，优化我国小麦生产布局，向六大主产省区靠拢，注重小麦主产区建设，加大农业资金投入，加强骨干水利工程等中大型工程建设，完善田间工程、水利灌溉等基础设施建设，提升科技和物质装备水平，不断夯实粮食产能，建设一批高产稳产的粮食生产功能区。

　　加快小麦品质优化改良，迎合市场消费新需求

　　首先在育种环节，加大育种环节中的科技和人力投入，要重点针对我国赤霉病、穗发芽等小麦主要病害培育抗性品种，探索种子企业与科研院所的合作方式，大力推进小麦良种的普及推广;在生产环节，继续推进土地流转，提高小麦生产户均规模和专业化程度，加快推广先进机械等技术装备在小麦生产中的应用，提高小麦生产阶段的质量，另外尽可能降低化肥农药等生产资料的投入，提高生产资料利用率，在减少面源污染的同时，也降低农户的生产成本，提高种粮收益。在粮食收购以及流通储藏环节，改善流通收储的组织模式，提高流通收储效率，并且在收储环节，尽量做到专种专收专储，避免因为混收混储带来小麦品质不稳定等现象。

　　加大农业科研研发与推广力度，以科技作为小麦增产主动力

　　当下我国小麦生产面临土地和水资源的双重制约，只有依赖农业科技进步，才能对小麦的生产发展带来明显的促进作用。近些年来我国农业科技不断进步，已经成为农业经济增长的主要动力，具体到小麦产业，近年来我国小麦播种面积保持稳定，正是因为科技进步带来的单产提高，才有了我国总产的稳中有升。因此我国要更加积极地推动小麦科技的研究与推广，在小麦育种、节水灌溉、配方施肥和农业机械等多个方面共同发力，作用于单产的提高以及生产成本和投入资源的降低，推动小麦体系全环节的科技进步。

　　加快建立合理的利益分配机制，有效推进小麦产业化发展

　　农业产业化作为推进农村经济发展的重要举措，但在部分地区由于没有建立合理的市场主体利益分配机制以及有效的农业组织形式，龙头企业和广大农户之间难以有机结合，制约了农业产业化水平的提高。因此，建议加快培育多种形式、多种层次的新型规模经营主体，发挥种粮大户、合作社、农产品加工龙头企业等组织在产业化经营中的作用。以合作社为连接点，建立“农户+合作社+企业”、“农户+合作社+市场”等模式，将小农手中的零散闲置资源集中，提高资源有效利用率，并以合作社为农户代表，提高其在市场上的议价能力和信息获取能力，降低农户的生产成本及市场风险，并在全产业链有机联合的情况下，建立合理的利益分配机制，提高农户收入水平。培育支持开展订单种植、产销衔接、优质优价的企业与农业新型经营主体进行联合、协作和创新，探索有效的经营模式，推动产业化进一步发展。

　　加快小麦最低收购价政策改革，建立全面的小麦产业扶持政策体系

　　与国外相比，我国小麦扶持政策的主要问题在于政策体系单一但政策目标多样化。过去的小麦产业政策过多地依赖于小麦最低收购价政策，虽然在提高小麦产量上做出了突出贡献，但是随着时势变化，一些负面影响逐渐凸显。因此针对最低收购价政策，需要做出一些调整来应对当下小麦产业的新形势。首先，回归最低收购保护价托底的本源目的，设定一个较低的最低收购价格，仅用于给予农户最低保障，而不涉及增加农民收入这一政策目的，减少对市场的干扰;其次，采取更加灵活的保护机制，将不同地区、不同品质的小麦区别开来，采取优质优价的保护策略，让市场在资源配置中起决定作用;最后，为了避免农民收入降低带来的种粮积极性下降这一后果，要采取农业保险、直接补贴等其他政策工具作为配套政策，将农民保收增收的政策目的交由农业保险、农业直接补贴等配套政策完成，最终形成完备的小麦扶持政策体系。